Ο θεσμός του Γενικού Γραμματέα Δημοσίων Εσόδων: αναγκαίο κακό ή ένδειξη εξέλιξης;

Ο ν.4093/2012 αποτελεί σημείο αναφοράς για την εξέλιξη της δημόσιας διοίκησης στη χώρα μας, καθώς εισήγε μία πρωτότυπη για τα ελληνικά δεδομένα οργανωτική δομή, με την οποία τέθηκε το κανονιστικό πλαίσιο για τη συλλογή των δημοσίων εσόδων.



Η δομή αυτή συγκεντρώνει καταρχάς δύο κύρια χαρακτηριστικά. Πρώτον, δεν θυμίζει τίποτε παρόμοιο μέχρι σήμερα και, δεύτερον, φαίνεται ότι εκφεύγει από τα μέχρι τώρα δεδομένα του γραφειοκρατικού μοντέλου. Πρόκειται ασφαλώς, για τη Γενική Γραμματεία Δημοσίων Εσόδων (ΓΓΔΕ).

Η ΓΓΔΕ συνιστά την αποτύπωση σε επίπεδο διοικητικής πρακτικής της θεμελιώδους θεωρητικής διάκρισης μεταξύ των εννοιών της φορολογικής πολιτικής και της φορολογικής διοίκησης και της πεποίθησης ότι η διοίκηση βρίσκεται έξω από τη σφαίρα της πολιτικής.

Η παραπάνω διάκριση και η ανάγκη εφαρμογής της στην πράξη γεννήθηκε από τη σώρευση δύο κυρίως διαπιστώσεων, εκ των οποίων η μία εμπειρική και η άλλη επιστημονική. Η εμπειρική διαπίστωση αφορά τη στρεβλή κατά το παρελθόν πρακτική των κατά περίπτωση παρεμβάσεων στην εφαρμογή της φορολογικής νομοθεσίας ως αποτέλεσμα των πελατειακών σχέσεων και της ευνοιοκρατίας, η οποία λειτουργούσε αρνητικά και, τελικά, εις βάρος του ελεγκτικού μηχανισμού και της είσπραξης των δημοσίων εσόδων.

Η επιστημονική διαπίστωση αφορά στην κατανόηση ότι σε επίπεδο διοικητικής επιστήμης το μέχρι τότε γραφειοκρατικό μοντέλο λειτουργίας φαινόταν ότι είχε φθάσει στα όριά του, όχι απαραίτητα λόγω εγγενών προβλημάτων, αλλά μάλλον λόγω της άμετρης διόγκωσής του πάνω και πέρα από τον ουσιώδη ρόλο του. Η συνειδητοποίηση των παραπάνω και μάλιστα βίαια, σε περίοδο σφοδρής οικονομικής κρίσης, είχε ως αποτέλεσμα την εσπευσμένη εισαγωγή του θεσμού του ΓΓΔΕ, περισσότερο ως επιτακτική ανάγκη για την αντιμετώπιση της πραγματικότητας, πάρα ως ένδειξη προόδου του διοικητικού φαινομένου.

Βασικό χαρακτηριστικό της νέας δομής συνιστά η «ημιαυτόνομη» λειτουργία της, η οποία τής προσδίδει χαρακτηριστικά sui generis ανεξάρτητης αρχής. Αυτή εκδηλώνεται σε τέσσερα επίπεδα, ήτοι στη διαδικασία και στις ουσιαστικές προϋποθέσεις επιλογής του προσώπου του ΓΓΔΕ, που εξασφαλίζει αυξημένη προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία, στο εύρος των αρμοδιοτήτων που της ανατίθενται και στον τρόπο άσκησής τους καθώς και στον τρόπο ελέγχου της και λήξης της θητείας του ΓΓΔΕ.

Ειδικότερα, προβλέπεται ειδική διαδικασία επιλογής, βάσει συγκεκριμένων προσόντων και εμπειρίας και κατόπιν εισήγησης του Υπουργού Οικονομικών και απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου. Οι αρμοδιότητες που του απονέμονται του παρέχουν ευρύτατη διακριτική ευχέρεια όσον αφορά τη διαχείριση των πόρων και του προσωπικού - συμπεριλαμβανομένης της επιλογής και της τοποθέτησης προϊσταμένων - τη χάραξη στρατηγικού σχεδιασμού, την άσκηση της επιχειρησιακής δράσης, ακόμη και τη διάρθρωση και τα κριτήρια αξιολόγησης των οργανικών μονάδων, εκτός του λοιπού πλαισίου του Υπουργείου Οικονομικών. Επιπλέον, ο ΓΓΔΕ ελέγχεται βάσει συμβολαίου αποδοτικότητας, το οποίο υπογράφει με τον Υπουργό Οικονομικών και το οποίο περιλαμβάνει την εκπλήρωση ποσοτικών και ποιοτικών στόχων κατά τη διάρκεια της θητείας του, αλλά και σε ετήσια βάση.

Επ’ αυτού κρίνεται έπειτα από την ολοκλήρωση της πενταετούς θητείας του, με την πρόβλεψη ενός ενδιάμεσου σταδίου αξιολόγησης μετά την πάροδο των δύο πρώτων ετών (το οποίο όμως έχει προβλεφθεί μάλλον για να περιπτώσεις που αφορούν προφανή αδυναμία εκπλήρωσης καθηκόντων), δίχως να προβλέπεται από το νόμο κανένας άλλος τρόπος αντικατάστασής του.

Από τις διατάξεις του νόμου είναι προφανές ότι ο ρόλος που επιφυλάσσεται στο ΓΓΔΕ είναι σε μεγάλο βαθμό «εργαλειακός».

Το γεγονός αυτό αποκαλύπτει πολλά για τη λογική της λειτουργίας του νεοσύστατου θεσμού, καθώς προσομοιάζει σε διοικητικά μοντέλα που φαίνεται ότι αποτυπώνουν αυτήν ακριβώς την «εργαλειακή» προσέγγιση. Ακριβέστερα, ο θεσμός του ΓΓΔΕ δημιουργήθηκε για να λειτουργήσει έξω από τη σφαίρα της πολιτικής, προσδίδοντας στη φορολογική διοίκηση χαρακτηριστικά «επιστημονικής διοίκησης» και αναπτύσσοντας στην πράξη το θεωρητικό μοντέλο του New Public Management.

Σύμφωνα με αυτήν την προσέγγιση η διοικητική οργάνωση της ΓΓΔΕ εκλαμβάνει τη διοίκηση ως «τεχνική» που αποσκοπεί στην ικανοποίηση οικονομικών στόχων και επιδιώξεων υπό το πρίσμα τριών οικονομικών αξιών, της «οικονομικότητας», της «αποδοτικότητας» και της «αποτελεσματικότητας» και αποσκοπεί στη βελτίωση της παραγωγικότητας διαμέσου της ακριβούς κατανομής των λειτουργιών σχεδιασμού, προγραμματισμού και εκτέλεσης. Όπως, επομένως, γίνεται αντιληπτό η νομική φύση του ΓΓΔΕ φαίνεται ότι αποτελεί έναν νεοτερισμό που ψάχνει να βρει τη θέση του στο ελληνικό διοικητικό σύστημα και στο νομικό μας πολιτισμό, ώστε να επιτελέσει παραγωγικά το ρόλο που του έχει ανατεθεί σε δύσκολες και κρίσιμες - είναι η αλήθεια - συνθήκες.